GPI指数跟踪：污水处理厂为何反成排污大户？
8月1日，生态环境发布了《关于对26家排污单位主要污染物排放严重超标问题挂牌督办的通知》，其中近5成的企业均为污水处理厂。污水处理厂是典型的环保企业，作为污水的集散地，原本应成为水环保的最后一道防线，却反倒成为了排污大户。为什么污水处理厂反致污呢？原因有三。
来源：兴业研究
作者：鲁政委 , 钱立华 , 方琦
摘要
8月GPI调查显示，绝大部分企业均表示，感受到监管进一步趋严。除了环境执法力度持续加大外，对环境监管者以及环保企业自身的监管也越来越严格。
8月1日，生态环境发布了《关于对26家排污单位主要污染物排放严重超标问题挂牌督办的通知》，其中近5成的企业均为污水处理厂。污水处理厂是典型的环保企业，作为污水的集散地，原本应成为水环保的最后一道防线，却反倒成为了排污大户。
为什么污水处理厂反致污呢？首先，污水处理厂本就是重点排污行业之一，从其较低的排放标准就可以看出，而即使在较低标准下，仍有不少污水厂在违法成本不高的情况下为降低成本超标排放。
其次，虽然环保督查日趋严格，违法成本逐渐增加，但污水处理厂的提标改造在资金压力下仍然面临困难，这主要归咎于污水处理收费标准低而运营成本高，污水厂严重依赖政府补贴，并且今年以来融资难、融资贵的问题也一直困扰着环保企业，资金周转情况较差，缺乏建设资金。
最后，责任主体不明确，对于工业企业污水预处理不达标而直接进入污水处理厂的情况，无法追究最终的排放超标责任在谁。
未来，随着环境执法力度的加强以及监测系统的完善，责任主体将更加明确，企业环境违法成本将进一步增加，这会加速推动污水处理厂的提标改造，而污水处理收费市场化进程的推进也将缓解污水厂的资金困局，污水处理厂成排污大户的情况将会有所改善。同时随着国家对绿色发展和绿色金融的持续重视，污水处理厂等环保企业，是绿色金融支持的重点领域之一，随着金融机构对此领域的加大投入，也将有利于解决这一问题。
关键词：污水处理厂排污超标 资金紧张
2018年9月1日，兴业研究发布了2018年8月（总第八期）“兴业绿色景气指数（GPI）”。该指数由兴业研究和兴业银行绿色金融部共同开发，基于对兴业银行绿色金融客户调研结果编制，并于每月1日发布，旨在全面、细致、系统地揭示绿色产业的发展现状、研判产业热点领域和发展趋势、感知绿色产业发展中的痛点，为绿色金融和绿色产业的发展提供助力[1]。
8月GPI调查显示，绝大部分企业均表示，感受到监管进一步趋严。除了环境执法力度持续加大外，对环境监管者以及环保企业自身的监管也越来越严格。8月1日，生态环境发布了《关于对26家排污单位主要污染物排放严重超标问题挂牌督办的通知》[2]，其中近50%的企业均为污水处理厂。在通常的认识中，污水处理厂是典型的环保企业，作为污水的集散地，原本应成为水环保的最后一道防线，怎么却反倒成为了排污大户呢？其实，这一现象并非偶然出现，近年来，有关污水处理厂排放超标的新闻屡见报端。
一、环保企业成排污大户
2018年8月1日，生态环境发布了《关于对26家排污单位主要污染物排放严重超标问题挂牌督办的通知》，对每一家超标企业均提出了具体的督办要求及督办期限，并要求有关地方政府及相关单位落实督办要求，做到查处到位、整改到位、责任追究到位，及时向社会公布问题查处情况，接受社会监督。
在这26家主要污染物排放严重超标企业中，我们惊讶的发现，近50%的企业均为污水处理厂，污水处理厂是典型的环保企业，作为污水的集散地，原本应成为水环保的最后一道防线，却反倒成为了排污大户。其实，这一现象并非偶然出现，近年来，有关污水处理厂排放超标的新闻屡见报端。
今年4月，生态环境部发布了关于2017年国家重点监控企业主要污染物排放严重超标和处罚情况的公告[3]，2017年全年排放超标的171家企业中，超过60%均为污水处理企业。在各地方，污水处理厂排污超标的案例也层出不穷。9月初，某市环保局公布2018年上半年典型环境违法案件[4]，其中第一个即为某污水处理公司废水超标排放，某市环保局对其做出了70万元的处罚。8月，某市环保局查处了7其环境违法典型案件[5]，其中三起均为污水处理厂，最高处罚达110万元。6月，某县第一污水处理厂因违规排放造成入黄口断面水质严重污染，不仅被处以80万元罚款，涉事企业责任人被行政拘留、免职，企业及地方政府相关负责人也分别被追责处分[6]。
二、为什么污水处理厂反致污？
1、 污水处理厂是重点排污行业之一
污水处理厂本就是污染物重点排放企业，由于其承担着污水处理的责任，往往被认为是污水净化器，理应实现零污染。但是从我国2002发布、2013年7月开始实施的《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918-2002）可以看出，污水厂排放标准其实是比较低的。该标准根据城镇污水处理厂排入地表水域环境功能和保护目标，将基本控制项目的常规污染物标准值分成了不同等级。公共环境研究中心一份关于污水处理行业研究报告指出该标准中最高的“一级A”排放标准，如对照《地表水环境质量标准》，也仅相当于劣V类（V类主要适用于农业水区及一般景观要求水域，为最低级别，劣V类污染程度则更高，而大部分污水处理厂的排放标准还达不到最高的一级A标准，排放物更难达到环境要求。
此外，作为污水处理过程中的附属产品，污泥也是一种富含有机物、重金属等物质的特殊城市垃圾。但是，在城镇污水处理行业快速发展的过程中，污泥处理却发展缓慢，“重水轻泥”是我国污水处理过程中普遍存在的现象，污泥的有效处理处置效率较低，根据E20研究院[7]数据，截至2017年11月，我国污泥无害化处置率只有45%左右，目前直接倾倒和简单填埋的方法是大多数污水厂采用的方式，大量污泥没有得到规范化的处理，直接造成了“二次污染”。
即使是在污水排放标准较低的情况下，仍然有很多污水厂排放超标，一方面是由于部分污水厂建厂较早，技术、设备都比较落后，提高排放标准会大幅增加成本。另一方面也是由于过去监管机制不完善，对排放超标问题的处罚力度较弱，也不全面，企业的违法成本较低。但是随着国家对环境问题越来越重视，环保督查日趋严格，可以看到近期对于污水厂排放超标问题的处罚力度和频率都在加大，企业违法成本变高，这将倒逼污水处理厂加速提标改造。
2、 提标改造面临资金压力
近年来，随着水污染问题日益凸显，很多地方政府都提高了本地区的污水处理标准，各地污水处理厂的提标改造工作也在陆续进行。但是，提标改造即意味着大量的资金投入，目前污水处理收费机制尚不完善，费用收取标准较低，甚至部分污水处理厂收取的污水处理费还不能覆盖其日常运营成本，在本就资金链紧张的情况下，污水处理厂提标改造面临着较大的资金压力。
目前，全国的污水处理费收取标准仍处于较低水平。2015年国家发改委、财政部和住建部联合发布的《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》[8]中要求，2016年底前，设市城市污水处理收费标准原则上每吨应调整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；县城、重点建制镇原则上每吨应调整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。但是，目前达到该标准的地区仍在少数，表1为2018年全国30个城市的污水处理费收取标准，其中生活污水和工业污水处理费达到发改委收费标准要求的分别只占20%，而两项费用均达到发改委要求的只有北京、上海和南京三个城市。这里选取的30个城市均为直辖市和各省省会城市，经济发展水平相对较高、收费机制也相对较为完善，对于其他城市，收费水平可能更低。除了收费标准较低以外，污水处理收费机制也存在一定问题，目前的污水处理费由自来水公司在收取水费时一并代征，随后上缴排水主管部门，再分配至污水处理厂，这种间接收缴方式效率较低，一些污水处理厂可能并不能及时、足额收到处理费。
正是由于我国污水处理费过低，目前大部分污水处理厂仍然需要依靠较高比例的政府补贴才能维持运营。从污水处理概念股中的35家上市公司数据来看（见表2），2017年政府补贴与净利润之比超过10%的企业占比高达42.9%，超过20%的企业占比达14.3%，其中一家企业在2017年共获得政府补贴1152万元，净利润仍然为负的6657万元。对政府补贴的高度依赖使污水处理企业的建设资金十分有限，资金周转严重依赖当地政府的财政状况以及政府配套资金的及时、足额到位情况。上市公司的数据也表明，污水处理行业项目应收账款的周转率远低于其他行业平均水平（参见图3）。
污水处理厂在运行成本较高而处理费用收取标准低、严重依赖政府补贴、资金周转情况不佳的背景下，提高污水处理标准只会进一步增加成本，而今年以来融资难、融资贵的问题也一直困扰着环保企业，污水厂缺乏提标改造的建设资金，因此，只能按照较低标准处理污水，甚至有些企业为了节约成本，可能会在处理环节上偷工减料。如此一来，污水处理厂反致污也不难理解。
3、责任主体不明确
对于工业废水，今年年初开始施行的新修改水污染防治法中有明确的规定：“向污水集中处理设施排放工业废水的，应当按照国家有关规定进行预处理，达到集中处理设施处理工艺要求后方可排放。”也就是要求工业企业对工业废水先运行预处理，达到城市污水厂接纳的水平之后才可以入网。但这种情况下，工业企业废水并不是直排，而是最终通过污水处理厂排放，如果对工业企业排污监管不到位，则很有可能由于工业企业入网的水超标，超过污水处理厂设计的进水标准，影响了污水处理效果，而导致最终污水处理厂排放超标。
三、未来情况能否有所改善？
随着环境执法力度逐渐加大，中央生态环境保护督查也成为了一项常规性的制度，污水处理厂超标排放的违法成本也在提升，可以看到针对污水处理厂排污超标的处罚事件越来越多，这将加速推进污水处理行业的规范运营以及提标改造。但是提标改造也不能盲目开展，首先要明确处理目标，由于污水处理厂的进水成分复杂，水质受所在地产业结构的影响较大，各地主要处理目标也不尽相同。其次，需综合考虑改造后的环境效益，部分工艺提标改造后排污量确实下降了，但却大大增加了污水处理厂的能耗。
污水处理收费标准在未来也有望提升至合理水平。2018年7月2日，发改委发布《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规〔2018〕943号），提出要充分运用市场化手段，推进生态环境保护市场化进程，不断完善资源环境价格机制，《意见》提出要完善污水处理收费政策，充分运用市场化手段实现生态环境成本内部化。这意味着污水处理收费市场化进程即将到来。
随着环境监管体系和监测系统的逐步完善，工业企业及污水处理厂之间的责任将进一步明确，这也是减少污水处理厂污染物排放超标的保障。各地环保部门应会同住建部门明晰工业企业和城市污水厂的责任，按照其委托处理合同所规定的数值和国家有关规定严格依法监管，针对各方超标问题分别处罚，这样才能更加有效的解决排污超标问题。同时随着国家对绿色发展和绿色金融的持续重视，污水处理厂等环保企业，是绿色金融支持的重点领域之一，随着金融机构对此领域的加大投入，也将有利于解决这一问题。
【注】
[1]关于最近一期GPI指数的具体介绍，请参见2018年9月1日发布的《兴业研究绿色金融报告：绿色产业面临资金与成本双重压力——兴业绿色景气指数（GPI）报告（2018年8月）》。
[2]http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/stbgth/201808/t20180815_451422.htm。
[3]http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/sthjbgg/201804/t20180417_434642.htm。
[4]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1611210944317622898&wfr=spider&for=pc。
[5]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1608234154673236324&wfr=spider&for=pc。
[6]http://www.ce.cn/cysc/newmain/yc/jsxw/201806/26/t20180626_29540242.shtml。
[7]E20环境平台旗下智库，2003年成立，前身为清华大学水业政策研究中心。
[8]http://jgs.ndrc.gov.cn/zcfg/201501/t20150126_661215.html。
编辑 |洪翩翩、赵凡
统筹 | 谷林